【观察与思考】中非传统医药合作的机遇与挑战

导读

“中非合作论坛—北京行动计划（2025～2027）强调构建中非卫生健康共同体是构建高水平中非命运共同体的应有之义，明确鼓励双方加强中非传统医学交流合作，中国将凭借其在传统医学领域成熟的专业知识，为非洲制药行业提供支持。”

●中非传统医药合作迎来机遇

●中非传统医药合作面临的困境

●推进中非传统医药合作的建议 

中医药是中华文化的瑰宝，非洲传统医药在当地医疗体系中扮演着重要角色。中非传统医药交流作为中非文化交流互鉴的一部分，在增进中非人民健康福祉上占有重要地位。习近平总书记高度重视中医药事业和产业的海外发展，要求遵循中医药发展规律，加快推进中医药现代化、产业化，推动中医药走向世界。《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》提出将中医药纳入构建人类命运共同体和“一带一路”国际合作重要内容，实施中医药国际合作专项，积极参与国际传统医学相关规则制定。中非合作论坛—北京行动计划（2025～2027）强调构建中非卫生健康共同体是构建高水平中非命运共同体的应有之义，明确鼓励双方加强中非传统医学交流合作，中国将凭借其在传统医学领域成熟的专业知识，为非洲制药行业提供支持。目前，推进中医药国际合作，建设一批中医药对外交流合作示范基地，已纳入“十四五”规划。中医药事业和产业将在构建中非卫生健康共同体中迎来发展机遇。

中非传统医药合作迎来机遇

（一）西药短缺促使非洲传统医药应用广泛

非洲国家多沿用西方医药卫生系统，西药价格昂贵且极为短缺，非洲国家为发展中国家，民众的医药消费水平普遍较低。许多疾病在非洲发生率很高，超50%的非洲人无法获得现代医药服务，相较之下，简便验廉的传统医药更符合非洲民众消费水平。非洲传统医药历史悠久，仍有近80%人口在使用传统医药。在加纳、马里、赞比亚等国，本土草药是60%以上儿童发烧的首选药剂。目前，非洲有34家传统医药开发机构，15个国家有传统医药研发的财政专款。传统医药的可及性和文化根基使其成为非洲医药体系的重要组成部分。

（二）政策宽松促使非洲传统医药推广迅速

相比西方严格限制草药产品，当前，传统医药被许多非洲国家视作本土知识而给予宽松的政策环境，尼日利亚、埃及、毛里求斯等大多数非洲国家普遍有传统医药的法规政策和多边协议。2000年中医在南非正式合法化，埃及与尼日利亚同样制定了针对传统医学及补充与替代医学的法律法规，并相应成立了传统医药的专家委员会。南非等多国还提供中医师注册，将中医纳入医保范畴，目前，非洲有90个中草药销售部门，40多种中草药被纳入各国基础药物清单。在宽松的政策法规下，非洲国家允许在未提供临床研究或文献说明的情况下，即可销售中草药。宽松的法规政策为中非合作开发传统医药提供了良好的制度环境。

（三）中医药援非成效奠定中非传统医药合作基础

自1963年起，中医药便跟随中国援非医疗队先后进入到非洲40多个国家，为非洲国家提供资金、药品、医疗器械等服务。中国已累计向非洲派出中医医生逾2000余人次，援助建设了68所医院，还依托高校建立了中医药援非机制。以青蒿素为基础的复方药物已成为非洲国家治疗疟疾的首选，挽救了上百万非洲人的生命。中医药通过“以医带药”的方式，在坦桑尼亚已良好应用超20年。“中国-毛里求斯中医药中心”、津巴布韦医院中医科相继建立。同仁堂、天士力等中药企业还在非洲设立分公司并开设中医诊疗机构，被列入当地医保目录。同时，国家中医药管理局还与马拉维、摩洛哥等6个非洲国家签署了传统医学领域合作备忘录，建立了政府间的合作框架，开展传统医学的交流与合作。

（四）防治疗效突出为中非传统医药合作带来机遇

传统医药在防治新冠肺炎等传染性疾病方面具有独特优势，此次疫情防控，中医药参与面之广、参与度之深、受关注度之高，都是前所未有的，不仅有效缓解了早期疫情集中暴发、医疗资源不足的压力，而且在提高治愈率、降低病亡率方面发挥了重要作用。中国“三药三方”抗疫配方获非洲国家普遍认可，新冠肺炎诊疗方案的中医药部分被翻译成英文，成为非洲国家抗疫的医学资料。中非友好医院和医疗队的中草药方药膳等防疫保健方法受民众欢迎。疫情期间，中医进入纳米比亚医保体系、津巴布韦中医针灸中心投入使用，毛里求斯政府向中国大使馆求助，中国医学专家们将中草药方、药膳、拔罐、刮痧和岳阳功法等防疫保健方法传授给当地民众。在此背景下，世卫组织呼吁非洲国家将高质量传统医药纳入卫生系统，还与非洲疾控中心、非盟委员会组成“新冠肺炎传统医学区域专家委员会”，批准新冠肺炎草药进入III期临床试验，传统草药被正式运用于非洲疫情防治。可以看出，中医药凭借其独特的疗效，在非洲市场中极具有竞争力，为中非传统医药合作带来机遇。

中非传统医药合作面临的困境‍

（一）传统医药有待进入非洲国家医保范畴

较多的非洲国家仅将世卫组织医药标准下的西药纳入了医保名录，将缺乏系统研发的传统医药定位为替代（补充）药，非洲大多数国家采用欧美药典和WHO医药标准，而西方药典对于传统医药，尤其是草药的应用采取谨慎态度，随着欧盟《传统草药注册程序指令》的生效，管制更为严格，非洲国家的医保体系沿袭自西方国家，而且缺乏系统的传统医药研发生产、知识传承体制，因此，草药难以进入国家医保范畴。2019年世界卫生组织将以中医为代表的传统医学纳入国际疾病分类，虽有利于统一传统医药信息统计标准，但传统医学在疗效和安全性上与现代医药标准仍不兼容，导致其纳入医保体系受限，使得中医药只能以保健品、食品的形式进入非洲市场。加之非洲国家众多，每个国家的注册准入规定及具体实践不尽相同，且区域间互认尚未真正落实，由此造成很多质优价好的中医药被挡在非洲国家药品公立采购市场大门之外。

（二）非洲国家尚未建立传统医药质量控制体系

历史悠久的传统医药在今天的非洲依然发挥着功效，但由于非洲文化的多样性，缺乏跨地区的共识，各地非洲传统医师对疾病治疗方法有着各自的见解，难以形成一套普遍认可的理论体系。尽管非洲国家普遍制定有本国的传统医药法规，但其国内尚未出台传统医药的标准、注册、质量监管制度。在传统医药的种植、生产、销售，以及标准、注册、质量监管上，非洲国家仍未建立传统医药的质量控制体系，无法进行作用物质基础研究，天然药物现代剂型几乎空白。事实上，非洲传统医学研究仅处于初级阶段，迫切需要引入国外资金、技术和人才。

（三）非洲传统医药行业的高素质人才供给不足

非洲语言环境复杂，西方通用语言与本土语言掺杂使用。中医援非队往往扎根基层，缺乏能流利运用本土语言同患者交流的人才，使得很多医生只能医治普通的疾病，对于病情复杂治疗难度大的疾病，则缺乏过硬的交流能力而不能给出准确有效的治疗方案。在非洲传统医药人才方面，尽管非洲当地的传统医师比较普遍，传统医师人数远多于西医，但这些医师缺乏系统医学知识的学习，实际医疗水平较低，治疗效果较差。非洲传统医药教育尚未形成现代化体系，多依靠经验师承掌握基本草药知识，专门资格认证制度缺失使传统医药人才队伍建设面临可持续性发展难题，也对中国传统医药在非发展产生了不利的影响。

推进中非传统医药合作的建议‍

（一）加强传统医药研发和人才培养合作力度

落实中非合作论坛—北京行动计划（2025～2027）提出的深化中非对口医院合作机制建设，成立中非医院联盟，举办中非医院发展会议加强传统医学研发合作。整合对非医疗、教育援助，统筹中医药海外中心、中医孔子学院、援非医疗队资源，将共建传统医学院纳入中非双边或多边合作机制。利用联合研究交流计划，发现非洲传统医药治疗疾病的经验，广泛开展非洲植物药调查研究，研发、改良中医药配方并与非洲植物药相结合，使其符合非洲国家药物监管要求，以完成注册。加快非洲传统医药人才本土化步伐，基于《中医药法》提出的支持中医药对外交流与合作、中医药师承教育制度，探索中医药名师传承的海外模式。以传统医学院为依托，加大与非洲医科高校、传统医药医师协会的人才培养合作，共建实验室、联合进行药用植物样本分析，支持有丰富临床经验和技术专长的中医医师在业务活动中传授中医药理论和技术方法，培养一批既掌握非洲传统医药知识、又熟悉中医药治疗范式的医学人才。

（二）推动中医药融入非洲传统医药本地化生产

国务院办公厅2021年印发的《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》中提出，要“实施中医药开放发展工程”。鼓励和支持社会力量采取市场化方式，与有合作潜力和意愿的国家共同建设一批友好中医医院、中医药产业园。为推动中医药开放发展工程、破解单向中医药输入在非洲国家面临的注册难题，应推动中医药种植、加工、提取融入非洲传统医药的本地化生产链条。共建植物药种植基地，运用中医药开发技术和经验，挖掘非洲丰富草药资源的治疗功效，筛选在非销量较大的中草药，开展非洲本土化种植实验和推广。依据中非合作论坛—北京行动计划（2025～2027），同非方探索实施“新时代神农尝百草工程”，共同挖掘具有药用价值的植物资源。鼓励中非双方社会力量以并购、联合投资等方式共建传统医药产业园区，在规避非洲国家本土化法律风险的同时，构建跨国生产与营销网络。同时，中非应就中医药等传统医药生产质量控制标准和技术转让开展合作，协助非洲国家制定传统医药生产质量标准，推动实现中非标准互认。

（三）将中医药治疗纳入医药援非机制改革内容

中国派遣的援非医疗队是中医药文化的流动宣传者，医疗队通过义诊、讲座等形式广泛接触非洲患者，用疗效向非洲病患直观地展示中医药文化的效果和魅力。通过丰富现有援非医疗队、中非友好医院的职能，加强海外中医药援非队伍建设，促进中国医疗援助与人力资源合作相结合。增设中医药门诊科室，提高中医药等传统医药产品的使用率，将中医药治疗纳入对非援助范畴。加大资金支持力度，通过减免费用、治疗补贴、药品捐赠、巡回义诊等方式，鼓励非洲本地居民选择中医药治疗与保健。加强医药援非基础设施建设，根据非方需求，优化中非传统医药产业布局，合作共建传统医药物流配送中心、检测中心，明晰检测标准，从而强化中医药国际标准化服务能力。中国药品监管部门也应不断加强对中医药产品的监管力度，从而进一步加强援非中医药的质量保障，提高中医药在非洲的品牌信誉。

（四）扩大中非在世卫组织传统医药发展领域的合作

以中医为代表的传统医学已正式纳入世卫组织国际疾病分类（ICD）体系，标志着传统医药在临床、科研、教育等领域拥有国际标准化语言的“通行证”。中非双方应进一步加大与世卫组织在传统医学标准规范、临床指南、数据整合、资源利用等方面的合作，中非率先合作构建“持有人-开发人-使用人”三方共赢的传统医药权益分享机制。推动完善世卫组织传统医学服务信息统计网络，根据ICD分类统计标准，及时发布传统医学在中国与非洲的应用数据信息，加强传统医学循证研究。同时，积极推动《世界卫生组织传统医学战略2014～2023》海外发展要求，推动中医药技术、药物、标准和服务走出去，促进国际社会广泛接受中医药，在国家援外医疗中进一步增加中医药服务内容。扩大《中医药法》国家传统知识保护数据库范围，建立中非传统医药数据库，加强在传统医药、中医药相关法律政策等领域的信息交流，以推动更多非洲国家进一步放宽对中医药服务及产品的准入限制。

【本文系国家社科基金“非洲经济一体化背景下中非自由贸易法律保障机制研究”阶段性成果之一】

作者介绍：刘功奇系湘潭大学法学学部副教授、中非研究院副研究员；陈超系湘潭大学法学学部硕士研究生